Възможни промени в създаването и управлението на образователната услуга
Този текст е част от изследване на Лъчезар Богданов и го публикувам по повод дебата за диференцираното заплащане. Изследването е правено през 2005 и сами ще се убедите, че автора е маркирал найважните промени, които трябва да се осъществят.Защо обаче има съпротива???
1. Съдържание на образователната услуга

Към момента съдържанието на образователната услуга е почти изцяло определяно на централно ниво. Става въпрос за това какви знания ще получават ученици, по какъв метод ще им бъдат поднесени и с помощта на какви помагала. Доколкото има свобода на местен избор (община и училище), той е в рамките на определяне на “профила” на паралелките, или засилване на изучаването на определени дисциплини за сметка на други, както и при избора на предварително посочени от МОН учебници. Основанията за статуквото са най-вече следните:

· средното образование е национален приоритет, т.е. трябва да се управлява съобразно общонационално приети стратегии и цели

· разбирането за “равен достъп” е до голяма степен покриващо се с разбирането за достъп до еднакъв набор от учебни дисциплини

· липса на капацитет в голям брой общности за местно създаване на образователна услуга

От икономическо гледище, предлагането на средно образование се разглежда като “провал на пазара” – както относно финансирането (което ще обсъдим по-нататък), така и по отношение на способността на родители и местни общности да намерят подходящото решение за обучението на децата.

В същото време, националното унифициране на дисциплини, учебни планове и учебни помагала де факто не постига еднакво качество на знанията, придобивани от учениците. Допълнително, национално приетите образователни изисквания, само поради това, че се одобряват на национално ниво, не могат да постигнат тази цел. Още повече, стандартизирането само по себе си не гарантира адаптираност към търсенето на пазара на труда или усвояване на нужните за преминаване в по-висока образователна степен знания.

Децентрализацията на решенията по съдържанието на образователната услуга са донякъде извън тясното значение на процеса на фискална децентрализация на образованието. Но последната не трябва да се разглежда като самоцел, а като средство за постигане на образование с по-добро качество на по-ниска обществена цена. А качеството на образователната услуга безспорно се определя от това какви знания ще придобиват учениците.

Затова тук разглеждаме няколко стъпки на възможни промени, които биха дали повече власт и свобода на избор на децентрализирани субекти – общини, училища, учители, родители.

Първи вариант на промяна е запазване на механизма за определяне на учебните дисциплини, учебните планове и допустимите учебници на централно ниво, но при известен избор измежду тях на местно ниво. В този случай ролята на общината изглежда ограничена, т.е. овластяването ще е по-скоро за училищата и учителите. Така ще се създадат стимули за активно включване на родителите, който ще могат много по-силно да влияят на отделните учители по различните дисциплини. Ползите ще са най-вече в по-добра връзка между търсенето от страна на родителите и определянето на профилите на отделните училища и паралелки. Допълнително, общините и училищата ще могат да реагират на промените в местната икономика като променят частично приоритетите – най-вече в гимназиите.

Като цяло, този вариант е максималната степен на децентрализация, подкрепян частично и с условности от част от експертите и представителите на засегнатите страни. Основната част от мненията са в подкрепа на статуквото, т.е. за запазване на решаващата роля на МОН в определяне на съдържанието на образователната услуга. От своя страна, този подход към управлението на системата е в синхрон със съществуващия модел на финансиране, т.е. не налага допълнителни усилия за реформа.

Все пак трябва да разгледаме два сценария, които макар и малко вероятни с оглед сегашния консенсус на политическо и експертно (вътрешно за системата) ниво, се доближават повече до същината на децентрализацията.

Първият предвижда отказ от централно определяне на учебни дисциплини, планове и учебници. Вместо това, централното правителство изготвя и прилага система за външно оценяване при завършване на всяка образователна степен в рамките на средното образование. Подобна система предполага определяне на изисквания за определен набор от знания, които трябва да бъдат придобити в процеса на образование, но не и методите и начините за усвояването им от всеки ученик в различните училища. Това гарантира поддържането на средното образование като национален приоритет, т.е. има национално приложим стандарт за минимални знания, които трябва да се придобият в отделните степени. В същото време, този модел не отхвърля възможността МОН да изработва и предлага методики, с които да подпомага учителите и директорите в работата им – но те няма да бъдат задължителни, като е възможно на пазара да се предлагат и конкурентни методики. Изготвянето на учебните планове е в ръцете на учителите, като те може да се одобряват от директорите, училищните настоятелства и/или общините. Този модел естествено води до повече разнообразие, свобода на избор и конкуренция между предлагащите образование. За да работи ефективно обаче, той предполага няколко съпътстващи реформи, между които:

· директорите на училищата трябва да се избират и назначават на местно равнище;

· директорите трябва да имат свобода при избор на персонал

· общините трябва могат да влияят на заплащането на учителите

· изборът на родителите за училище трябва да се отразява във финансирането на училището.

Най-същественото условие обаче естествено е наличието на единна национална система за външно оценяване “на изхода” от системата и при завършване на всяка степен.

Вторият сценарий е превръщането на образованието в изцяло местна услуга. На практика това е отказ от концепцията за национално средно образование. Ролята на централното правителство би била да “сертифицира”, или с други думи – да организира изпити и да издава дипломи (например за завършено основно и средно образование). Извън това, общините получават правомощията да организират и управляват образованието както намерят за добре – според местните условия и желанията на родителите в общината. Най-очевидният проблем е със затрудняването на мобилността, т.е. деца, вече започнали образование при една система и набор от дисциплини, трудно биха се адаптирали към преместване в друга община, избрала различен подход. Същевременно, финансирането на образованието би могло да става по два начина:

· чрез местни данъци и такси – но това би затруднило изключително общините с ниска степен на икономическо развитие

· чрез “ваучъри” от централния бюджет, получавани от всеки ученик – тогава общината създава училища (както и частни инвеститори) и “продава” образователна услуга срещу “ваучъри”.


2. Подбор и управление на персонала

От финансова гледна точка, разходите за персонал са най-големите в целия бюджет за средното образование (над 70%). От друга страна, средното образование като дейност по същината си стъпва на личния труд на учителите. Ето защо, децентрализирането на решенията относно персонала в образованието е свързано с:

· качеството на образователната услуга – т.е. всякакви опити за повишаване на качеството и за промяна в образованието с оглед търсенето на пазара и предпочитанията на родителите изискват възможност за контрол и управление на персонала

· модела на финансиране – т.е. за да има овластяване на училищата, общините и родителите в управлението на средствата за образование, те трябва да могат да влияят на броя на персонала и заплащането му.

Трябва да се има предвид обаче, че съществуващата система за централно определяне на броя на учителите и тяхното заплащане, както и назначаването на директорите на училища от МОН е в синхрон с възприетото централизирано виждане за управлението на средното образование. Логично е, ако финансирането идва от централния бюджет, а МОН определя учебните дисциплини, плановете и учебниците, управлението и контролът върху персонала също да се извършва на централно ниво. Ето защо, децентрализирането на решенията по управление на персонала са възможни и желани само и като средство за цялостно децентрализиране на правомощията в управлението на средното образование. Стъпките на промяна са няколко.

Първо, общините назначават директорите на училищата. Тази промяна предполага:

· в по-голяма степен ще се отговори на потребностите на местната общност

· по-ефективен контрол върху качеството на образователния процес

· по-голяма отговорност на местната власт за предоставяната “образователна “ услуга.

Смисълът от подобна реформа би бил при следните допълнителни промени:

· Директорите получават правомощия за управление на бюджета (т.е. прилага се изцяло системата на делегираните бюджети);

· Директорите имат свобода да определят съдържанието на образователната услуга (в някоя от степените на децентрализация, описани в предходната глава);

· Директорите могат да подбират преподавателите според избраното учебно съдържание и профил на паралелките.

Срещу тази реформа аргументите на експертите в сектора са основно два:

· Няма местен капацитет за подбор на “правилните” директори;

· Логично е който плаща (т.е. централния бюджет) да избира директорите.

И двата аргумента са напълно валидни, при условие, че никакви други промени не се правят. В същото време, при децентрализация на регионалните инспекторати на МОН (т.е. това са хора, които са по места, но са част от администрацията на МОН) и при промяна на модела на финансиране към делегирани бюджети те до голяма степен отпадат.

Не бива да пропускаме обаче и един цялостно различен подход на децентрализация – а именно, пълно заобикаляне на общините и делегиране на правомощия и самостоятелност на самите училища. В този сценарий директорът, макар назначен от МОН, може да получи свобода за действие и да съобрази работата на училището с местните изисквания.


Управлението на персонала (в тази част – педагогическия) включва няколко типа решения:

· по броя на учителите

· по избора и назначаването на учители

· по заплащането на учителите

Децентрализирането на решенията изглежда среща основно политически и синдикални пречки. Няма основания да се смята, че МОН може по-добре от общините и директорите на училища да прецени колко и какви учители са нужни всяка година на всяко училище, а също и какъв е приносът на всеки отделен учител за определяне на заплащането му. Към момента, учителите не работят в пазарни и конкурентни условия, т.е. те не се оценяват спрямо постигане на измерими резултати и не се състезават помежду си. Същевременно, заплащането им се определя според формална квалификация и стаж, като на “съсловие” или “група”. Определянето на броя и разположението на учителските работни места е резултат от синдикален натиск и опит за провеждане на политика по заетостта. Впрочем, с това е характерна системата на българското средно образование от създаването си.[1] Реформа на статуквото следователно не може да стане с подкрепата на пряко засегнатите страни (т.е. заетите в образованието), а само въпреки тяхната съпротива. Неслучайно получените в процеса на настоящето изследване експертни мнения отхвърляха промяната на модела, като това най-добре бе изразено в “ (общините) не трябва да се бъркат в образователните функции и кадрова политика!” От гледна точка на обществения интерес обаче трябва да помним, че политиката в образованието не трябва се прави в услуга на заетите в сектора, а в полза на потребителите (учениците) и плащащите (данъкоплатците).

Даване на правомощия на общината и/или директора на училището да определя броя на учителите и тяхната специалност е необходимо условие, ако се започнат по-значими реформи към децентрализация на решенията по съдържанието на образователната услуга. Свободата за формиране на собствени учебни планове и подбор на учебни дисциплини изисква да може да се подбират и подходящите за целта преподаватели. Но дори при запазване на статуквото в определянето на образователните изисквания на централно ниво, свободата за управление на персонала също ще донесе ползи – както чрез повишаване на качеството, така и чрез повишаване на ефективността на разходите.

Размерът на възнагражденията също може да се определя на местно ниво – или от общината, или от директора на училището. Така се постигат няколко резултата:

· Стимулират се добрите преподаватели;

· Създава се връзка между работата и заплащането;

· Общините могат да се конкурират за привличане на по-добри преподаватели, ако преценят, че това е местен приоритет.

Няма пречка свободното определяне на броя на учителите да става при сегашния модел на финансиране на общинските училища, при леки изменения. Едно възможно изменение е критерият за определяне на субсидията да не отчита броя на персонала, а единствено броя на учениците в съответните класове. Друго решение е субсидията за заплащане на учителите да бъде разпределяна като обща сума за всяка община, а общините в последствие да определят колко учители да назначат с разполагаемите средства.

Такава реформа неизбежно ще доведе до значими промени, сред които:

· вероятно общият брой на преподавателите ще намалее, т.е. някои учители ще загубят работа;

· ще има натиск за преквалификация, т.е. насочване към търсените на пазара на труда дисциплини и умения;

· ще се получат различия в заплащането между учителите.

При запазване на образованието като публична услуга, макар и управлявана децентрализирано от общините, тези промени, като следствие на управленски решения от местната публична власт ще трябва да получат обществена подкрепа. С други думи, родителите ще искат да знаят защо се променя учителския състав и защо някои учители работят повече от други, както и защо има различия в заплащането (което все още се финансира с парите на данъкоплатците). Един от начините за легитимиране е овластяването на родителите в училищните настоятелства. Другият е наличието на система за външно оценяване на знанията, при която учениците получават обективна оценка, и съответно родители, директори и представителите на общините виждат кои учители си вършат по-добре работата.


3. Управление на материалните разходи и издръжката

Оценката на текущото състояние показва, че децентрализацията е най-силно прилагана именно по отношение на решенията за текущата материална издръжка в училищата. В тази сфера възможностите на общините за взимане на самостоятелни решения са на практика пълни (както и на директорите на училищата с делегиран бюджет). Допълнително трябва да отчетем, че собствеността върху сградите и земята на общинските училища е общинска собственост и позволява генериране на собствени приходи.

В същото време се усилва натискът за рецентрализация на финансиране на тези дейности. Основно това става чрез искания за промяна в начина на определянето на разходите за издръжка, които централния бюджет изплаща на общината като субсидия. Аргументите са най-вече свързани с обективни и субективни различия между общините, и следователно различни необходими разходи. Сред тях са:

· различен метод на отопление;

· различни климатични условия;

· различия в сградите на училищата;

· различия в размера на общината;

Същевременно обаче се доказа, че системата на делегираните бюджети доведе на много места до съществени икономии на средства. При подходящи стимули се намират начини за повишаване на ефективността на разходите. Трябва да се има предвид, че училищните сгради и земя са значителен по стойност актив в много общини, който може да бъде генератор на приходи, а в някои случаи – да бъде използван по-ефективно. Няма основание например част от училищните помещения и сгради да се използват за други цели, особено при намаляване на броя на учениците. Това би донесло собствени приходи, но и би намалило разходите за отопление и осветление за съответното училище. За да се правят обаче тези икономии трябва да се създават адекватни стимули за засегнатите финансово – т.е. общините и още повече, отделните училища.

Същевременно, материалните разходи и капиталовите разходи са свързани с разходите за персонала. При лимитиран общ финансов ресурс за средното образование – като резултат от политически консенсус на основа на заявка от данъкоплатците – разходите за персонала и разходите за капитал (придобиване и поддържане на активи) са в обратна връзка. Към момента съотношението “труд/капитал” се взима на централно ниво. Децентрализацията би означавала този избор да може да се прави на местно ниво – от общината и/или отделното училище. Това предполага, че повече свобода за материални разходи и инвестиции в оборудване изисква и съответната свобода за управление на разходите за персонала. Така би имало възможност на местно ниво да се преценява дали в училищата трябва да има повече учители, но в лоша среда и без (например компютри) техника, или обратното.


4. Овластявне на родителите

Родителите изразяват интересите на учениците, които са същинските потребители на образователната услуга. Като “клиент” те биха имали интерес да подобрят качеството на образованието, което получават техните деца.

Заинтересоваността обаче е сериозно ограничена заради начина на преминаване в по-висока образователна степен – например гимназия и висше учебно заведение. В тези случаи фокусът се измества върху приемните изпити, а при значителното разминаване на текущото образование в училище с изискванията при тези изпити, интересът към последното спада за сметка на търсене на алтернативни форми на обучение – курсове и частни уроци. Допълнително, “на изхода” от всяка образователна степен няма външно оценяване, така че стремежът за диплома не се покрива със стремеж за знания. Следователно повишаването на интереса на родителите към текущото образование в училищата налага промени в изпитите за прием в гимназии и висши училища и въвеждане на външно оценяване на знанията “на изхода”.

Два подхода могат да доведат до овластяване на родителите. Единият е по-скоро пасивен, при който родителите се държат като “клиент” на училището, и тяхното решение да запишат детето си единствено влияе на общото финансиране на съответното училище. Това ще изисква на практика въвеждане на индивидуални “ваучъри” при финансиране на образованието и премахване на коригиращите механизми, които съхраняват заетостта и финансирането на училища, в които няма деца. По-скромен вариант е запазване на сегашната система при определяне на субсидията единствено на база на брой ученици в съответните класове.

Другият подход предполага активно включване на родителите в управлението на училищата чрез засилване на правомощията на училищните настоятелства. В този сценарий отделното училище е самостоятелен субект, като настоятелството управлява както политиката по наемане на персонал, така и по разходите. За да работи, този модел изисква отказ на централното правителство от правомощия по назначаване на директори, определяне на броя и профила на учителите, както и финансиране чрез делегирани бюджети.

Мненията на експертите в сектора по ролята на родителите не са категорични. Те се обединяват около две насоки: повече участие при подбора на директор и учители и активност в привличане на допълнителни средства за училището. В същото време обаче се признава, че в сегашната си рамка училищните настоятелства не могат да влияят върху решенията в училищата.