Политиката на “както искаш” или избиране без избор за най-уязвимите

Боян Захариев,

сп. Обектив

Когато някой е поставен в безизходното положение да приеме единственото нещо, което му се предлага или да остане съвсем без нищо, силната страна в спазаряването може да употреби израза “както искаш”. На повърхностно ниво той навежда на мисълта, че слабата страна има избор и че всичко става по нейно желание, докато всъщност тя е поставена в безизходица. Струва ми се, че има и набор от подходи в обществения сектор, които можем метафорично да наречем политика на “както искаш”. Те са силно застъпени в България и се изразяват в това уязвимите групи да нямат думата по решенията, които пряко ги засягат, да се счита че това, което получават е не въпрос на право, а на благоволение на обществото и частна благотворителност, подкрепата за тях (когато изобщо я има) да бъде оскъдна и монотонна – без истинска възможност за избор.

При такива обстоятелства се получава така, че големият избор за малцина или дори разширяването на избора, но не за всички, често имат за резултат увеличаването на социалната изолация. Създаването на бедни сред бедните и увеличаването на разслоението в обществото е страничен продукт от множество привидно добронамерени политики в сферата на образованието.

Един доклад на УНИЦЕФ за региона на Централна и Източна Европа и бившия Съветски съюз стига до извода, че изборът е от значение само когато има истинска възможност да бъде упражнен и подчертава парадокса, че за някои уязвими групи богатите възможности за избор, до които те нямат достъп, може да доведат до още по-голяма маргинализация[1].

“Добрите” и “лошите” училища и сегрегацията в образованието

Един от типичните резултати от неравнопоставен (икономистите биха казали - асиметричен) избор е групиранeто на децата по способности на ранен етап от образованието. Давам го за пример не само поради огромната му тежест, но и защото е особено характерен за нашата образователна система. Фактът, че подобен подбор се отразява зле на децата от по-неблагоприятна социална среда се посочва в редица изследвания и доклади. Например, в страните от ЕС образователните постижения на децата мигранти са по-добри в образователни системи, където селекцията по способности става на късен етап и най-слаби в образователни системи с висока селективност. Ниската степен на икономическо неравенство, инвестициите в ранното детско развитие и добре развитата система за предучилищно образование също са от голямо значение за изравняване на шансовете за получаване на добро образование[2]. Публикувани анализи на ОИСР също показват, че един от основните проблеми пред общественото образование е ранният подбор на децата[3]. Образователните системи, които са отбелязали напредък по PISA са именно тези, които не правят подбор на децата. Такъв е случаят например с Полша.

Още по-лош е вариантът, когато не само се извършва ранна сегрегация по способности и социално-икономически статус, но и училищата, които подбират децата чрез приемни изпити, вместо да бъдат разпознати като проблем на образователната политика, се обявяват за “добри”. Това не е трудно да се направи чрез неправилно интерпретиране на резултатите от външното оценяване на постиженията на учениците, които с лекота (и напълно необосновано) могат да бъдат превърнати в “рейтинг”. Именно това се получи на практика с огласяването и интерпретирането още на първите резултати от матурите в България. Още преди сериозния анализ на резултатите вече имаше публикуван списък с 10-те най-добре представили се училища и 10-те най-зле представили се на матурата по български език и литература. В медиите и в интерпретациите на говорещите по темата образование тази информация бързо и с голямо единомислие се трансформира в списък на най-добрите и най-лошите училища.

Какво послание изпраща подобен рейтинг към родителите на едно дете от малко населено място в селски район. Първо, той им казва, че училището, в което учи тяхното дете, е много лошо. След това им казва, че всъщност в околност от 50 километра от мястото, където живеят няма кой знае колко добри училища. После (или даже предварително) някой анализатор с неолиберални икономически възгледи подхвърля идеята, че финансирането на училищата трябва да се привърже към рейтинга, като „добрите” училища (естествено) получават повече, за да станат още по-добри, а останалите - по-малко, за да изчезнат накрая от картата на училищната мрежа. Освен това рейтингът съобщава на родителите „добрата вест”, че ако искат детето им да получи наистина качествено образование, трябва да го запишат в едно от елитните езикови училища в големите градове, в които се влиза с тежки приемни изпити.

Рисковете от децентрализация без изравняване на териториалните различия

Децентрализацията в България се придвижва относително бавно, но централизираното управление не е непременно лошо от гледна точка на равния достъп до образование, защото между отделните общини има големи разлики в икономическото развитие и съответно – в техните собствени приходи. В този смисъл децентрализацията крие определени рискове. Децентрализацията не бива да води до намаляване на публичното финансиране за образование, увеличавайки тежестта на частните разходи, защото това води до увеличаване на образователните неравенства. Същото важи и за финансирането чрез местни ресурси. То може да има само допълващ характер, при това за дейности, които не са решаващи за качеството на образованието. В противен случай образованието възпроизвежда териториалните различия, а това не от полза нито за учениците, нито за обществото и икономиката като цяло. Образованието е универсално благо, което всеки трябва да получи. Големи различия в неговото качество не са допустими. Това може да стане само чрез участие на държавата в преразпределение на ресурсите, за да се изгладят териториалните различия.

В сферата на образователната децентрализация в България някои първоначални резултати пораждат тревога. Това изисква преглед и преосмисляне както на стратегическите цели, така и на инструментите. В сегашния си вид стратегията за децентрализация явно съдържа много наивни идеи и хипотези, които няма да се оправдаят.

В сферата на образованието пък бяха използвани инструменти за децентрализация, които се оказа, че „не работят според упътването”, като например квазипазарните механизми за подобряване на качеството и оптимизацията на училищната мрежа под финансов натиск. Мисля, че една от поуките, които можем да извлечем от досегашния си опит е, че децентрализацията не трябва да се превръща в повод за намаляване на ресурсите, предоставяни за ключови публични услуги като образованието. Възможността за частично разтоварване от бремето на финансиране на образованието често (в явен или неявен вид) е било част от мотивите на правителствата за децентрализация[4], но това не бива да бъде основния мотив. Децентрализацията не отменя необходимостта от предоставяне на ресурси от страна на централното правителство за изравняване на качеството и достъпа до публични услуги. Децентрализирането на отговорността по финансиране на училищата поражда редица тревоги за равенството на достъпа до образование.

Децентрализацията не може да проработи, когато се децентрализират нерешени проблеми или проблеми без решения. Такъв беше примерът с оптимизирането на училищната мрежа, към която не можа да се намери рационален подход в продължение на години. Проблемът беше децентрализиран и задълбочен чрез ниски ставки на финансиране, за да се достигне до неизбежно кризисно затваряне на училища. Този подход към децентрализацията има негативни странични ефекти независимо дали официално заявената цел (в конкретния случай – закриването на училищата с малък брой ученици) е постигната, или не.

Образователният пазар, училищните фалити и новото образователно неравенство

Радикализираната концепция за „пазара” на образование, където в чист вид действат всички известни пазарни механизми и оказват благотворно влияние, беше една от ключовите концептуални грешки в образователната ни политика. Тук ще изброя накратко различните превъплъщения на пазарната концепция, които за съжаление не останаха само на теория, а бяха приложени и ще определят процесите в училищното ни образование за много години напред.

Пазарната оптимизация изхождаше от идеята, че след като в продължение на 15 и повече години оптимизацията на училищната мрежа вървеше прекалено бавно за очакванията на тези, които бяха загрижени за парите на данъкоплатците, трябваше да се вземат някакви радикални мерки.

Оптимизирането на училищната мрежа беше форсирано с аргумента, че демографската картина се е променила много по-бързо от промяната в ресурсите, влагани в училищното образование – сгради и персонал. Този аргумент обаче намира слабо потвърждение в наличните данни на НСИ.

По време на целия преход броят на училищата е намалявал с приблизително същото темпо като броя на учениците. Към края на учебната 2003/2004, т.е. преди началото на мащабните реформи във финансирането, училищата са били 79% от тези през учебната 1991/1992, а учениците – 77.26%.

В училищното образование е съвсем нормално да се подържа известен неизползван капацитет, защото процесът на закриване на училища и съкращаване на персонал не е симетричен на откриването на училища и подбора и назначаването на нов персонал. Второто е много по-скъпо и отнема повече време от първото.

Радикалните мерки, които бяха предприети се изразяваха в това да се прехвърли отговорността по закриване на училищата на общините, а след това да се приложи финансова преса, за да бъдат общинските съвети принудени да закриват училища. Така се моделира един „конкурентен пазар”, в който фирмите (респективно училищата), които нямат достатъчно клиенти или са разположени в райони с намаляващо търсене, се обявяват във фалит, тъй като при техния мащаб на производство, съвкупните разходи надхвърлят цената на „продукцията”. „Цената на продукцията” беше предварително „намалена” на този квазипазар чрез определяне на крайно ниски стандарти за финансиране, които за известно време поставиха под натиск дори относително големите училища, но за сметка на това гарантираха мащабно закриване на по-малките. След това непосилният стандарт се коригираше дори по средата на учебната година. Но този план имаше един съществен недостатък. В него нямаше буфери за предпазване на учениците от рисковете реформата или най-малкото статистиката към този момент започва недвусмислено да показва, че те не са проработили. Всъщност не е много ясно какви буфери биха могли да проработят при едновременното закриване на повече от половината училища в една община в рамките на 1 година и без особено предизвестие.

Така на практика в момента данъкоплатците трябва да са много по-загрижени за парите си. Защото с тях се финансира една образователна система, която генерира отпадане от училище и нарастващи образователни неравенства.

Стигна се до тревожно рязък спад в коефициентите на записване, особено в началното, но също и в прогимназиалното образование, който е на път да изтрие трудно и бавно постигнатите резултати през последните 15 години. А България може да се отдалечи от две от конкретните цели на хилядолетието за развитие – всички деца да завършват начално образование, а поне 85% от децата да завършват прогимназия. Преди началото на оптимизацията на училищната мрежа първата цел беше на практика постигната, а до постигането на втората бяхме много близо. Сега рискуваме към 2015 г. да изостанем от много развиващи се страни, които имат амбицията и реалния шанс да реализират тези две цели.

Какви са механизмите зад това нараснало отпадне от училище? Изследване на данни за отпадането за 2006 и 2007 г., направено от Пиер Мондон[5] по поръчка на УНИЦЕФ, навежда на мисълта, че може би селските училища са по-добре пригодени да задържат в училище децата от 1-4 клас. В това няма нищо учудващо, тъй като ролята на разстоянието до училище за намаляване на риска от непосещаване при най-малките ученици е доказано в многобройни изследвания в различни страни.

За финал искам да се спра на най-големия парадокс в сегашната система за финансиране на образованието. В момента тя е настроена да не дава пари именно за най-уязвимите – тези, които са отпаднали от училище. Финансирането по единен стандарт е така направено, че „парите да следват ученика”, който е записан в училище, а този, който е отпаднал, да бъде напълно пренебрегнат. Така на практика се получава, че именно общините, които имат най-голям проблем с отпадането от училище, получават по-малко пари за образование, за да е сигурно, че те няма да имат средства за финансиране на каквато и да било програма за намаляване на риска от отпадане и прибиране на отпадналите обратно в училище.

Дори изначално дискусията по темата беше форматирана по начин, който изключва всякаква загриженост за равнопоставеността в достъпа до образование. Скоро след въвеждането на финансирането по единен стандарт, когато директорите на училища осъзнаха, че сега обемът на постъпващите ежегодно средства зависи от броя на записаните ученици, те се постараха максимално дълго да не забелязват, че част от формално записаните идват само от време на време или вече въобще не посещават училище. Тези директори, разбира се, не разполагаха с никакъв допълнителен ресурс за каквато и да било по-мащабна интервенция по прибирането и задържането в училище на най-проблемните ученици. Всъщност, погледнато в международен план, една програма за работа с такива проблемни деца може да струва от няколко до няколко десетки пъти повече от стандартната учебна програма за средностатистическия ученик. По този въпрос обаче в министерствата на образованието и финансите имаше твърде малко разбиране. Вместо това се за залагаше на наивната идея, че подобна система на финансиране ще намали отпадането, защото ще създаде стимули за директорите да намират и задържат всяко дете. Всъщност, в случая е по-уместно да говорим за наказание, отколкото за стимул, защото училищата реално губеха парите за отпадналите ученици, но тези пари така или иначе бяха много по-малко от необходимите средства, за да може един ученик в голям риск от отпадане да остане в училище, а още по-малко – един вече отпаднал да бъде върнат обратно. Така от истинския и много тревожен проблем, който изискваше спешно допълнителни мерки с допълнително финансиране, фокусът на вниманието се изкриви по посока на това, че директорите подържат регистър с „мъртви души” (ученици, които не посещават училище) и така мамят държавата и данъкоплатеца. Всъщност това, което държавата и данъкоплатецът трябваше да направят е да предложат на общината и на директорите на училища да идентифицират всички отпаднали и в риск от отпадане и да им отпуснат допълнителни средства за специални програми за тези деца, при това такива с гарантирано финансиране (разбира се – след разработване на достатъчно добра програма), а не конкурентни програми, в които само едно от 3, 5 или 10 нуждаещи се училища реално получава финансиране. Със съжаление трябва да отбележа, че това мислене по отношение на отпадналите от училище се е разпростряло и върху начина, по който се усвояват парите за образование от Европейския социален фонд. Моята прогноза при сегашната образователна политика е, че тези деца, които са вече извън училище, са там за дълго (може би – завинаги), към тях през следващите учебни години ще се присъединяват още деца, а целите на хилядолетието в сферата на образованието може да се окажат неочаквано трудни за България.

http://deschoolingsociety.digress.it/