Вълчевото МОН отнесе одиторски шамари

ДОКЛАД

за резултатите от извършения одит на дейностите по контрол и оценка     на качеството на училищното образование, осъществявани в системата

на Министерството на образованието и науката,

за периода 01.01.2005 г. до 31.12.2007 г .

І. ВЪВЕДЕНИЕ

Въз основа на годишната програма за одитната дейност на Сметната палата за                2008 г. и в изпълнение на заповеди № ОР-5-003 от 17.03.2008 г. и № ОР-5-010 от 16.09.2008 г. на Ерджан Алкова, член на Сметната палата и ръководител на Отделение V, е извършен одит на дейностите по контрол и оценка на качеството на училищното образование, осъществявани в системата на Министерството на образованието и науката (МОН), за периода 01.01.2005 г. до 31.12.2007 г .

В резултат на извършения одит е съставен одитен доклад  № 0500000308, приет с решение на Сметната палата № 327 от 11.12.2008 г.

Одитът е извършен с цел да се установи състоянието на дейностите по контрол и оценка на качеството на училищното образование; да се предостави на законодателната и изпълнителната власт независима и обективна оценка за тяхната ефективност; да се откроят пропуските и слабостите и да се дадат препоръки на министъра на образованието и науката за отстраняването им.

Одитът обхваща дейностите, осъществявани от дирекции „Политика в общото образование (ПОО)”, „Политика в професионалното образование и продължаващо обучение (ППОПО)”, „Координация и контрол на средното образование (ККСО)”  в специализираната администрация на МОН и от Центъра за контрол и оценка на качеството на образованието (ЦКОКО) - държавно обслужващо научно-информационно звено, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към МОН.

Оценката на изпълнението на дейностите е извършена по следните критерии:

·  наличие на стратегии за развитие на училищното образование и политики за постигане на стратегическите цели;

·  приети средносрочни и оперативни планове и програми с конкретни цели и задачи за изпълнение на стратегиите;

·  пълнота и актуалност на нормативната уредба, регулираща дейностите по контрола и оценката на качеството на училищното образование;

·  система за вътрешно оценяване на знанията и уменията на учениците;

·  степен на въвеждане на системата за външно оценяване на знанията и уменията на учениците;

·  организация и провеждане на процедурите за оценяване;

·  резултати от участието на страната ни в международни сравнителни оценявания на постиженията на учениците;

·  наличие и функциониране на ефективна система за контрол на качеството на училищното образование.

·  ресурсна осигуреност на дейностите по контрол и оценка на качеството на училищното образование;

·  степен на координация и взаимодействие между участниците при изпълнението на дейностите по контрол и оценка на качеството на училищното образование;

·  спазване на принципа за прозрачност при управление на училищното образование;

·  функционираща система за докладване на резултатите от дейностите по контрол и оценка на качеството на училищното образование;

·  наличие на система за мониторинг на реализацията на завършилите средно образование.

В законоустановения срок по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата (ЗСП) по одитния доклад не е постъпило становище от министъра на образованието и науката.

ІІ. ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ

1. Стратегии, политики, планове и програми за подобряване на качеството на училищното образование.

С Решение № 916 от 30 ноември 2005 г. на Министерския съвет е приета Програмата на правителството на Европейската интеграция, икономическия растеж и социалната отговорност. Основни цели в областта на училищното образование, залегнали в програмата, са осигуряване на равен достъп и качествено образование. Един от приоритетите на МОН за постигане на целите е изграждането на ефективна система за контрол на качеството на училищното образование.

Аналогични са целите в областта на училищното образование и в приетата с Решение на Народното събрание от 07.06.2006 г. Национална програма за развитие на училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка (НПРУОПВП) 2006-2015 г. Националната програма за реформи 2007-2009 г. фокусира върху структурните реформи, насочени към постигане на целите на обновената Лисабонска стратегия. Съобразена е с интегрираните насоки и препоръки на Европейския съвет и Европейската комисия, с правителствената програмата и с НПРУОПВП. В нея е предвидено изграждането на модерна и ефективна система за стандартизирано външно оценяване в средното образование.

Програмният, ориентиран към резултати, бюджет на МОН съдържа политиките, програмите и дейностите за предоставяне на продуктите към отделните програми, включени в него. В изпълнение на политиката за всеобхватно, достъпно и качествено образование и обучение в областта на средното образование, дейностите, свързани с контрол и оценка на качеството на училищното образование, са изпълнявани чрез програма „Наблюдение, анализ и оценка на качеството на средното образование”.

Налице са стратегии, планове и програми с определени стратегически и оперативни цели. Заложените мерки в областта на училищното образование са насочени към неговото развитие и модернизиране.

2. Преглед и анализ на дейностите по вътрешно и външно оценяване качеството на училищното образование

2.1. Нормативна уредба, регулираща оценяването в училищното образование

Оценяването на качеството на обучение на учениците е един от най-важните елементи на училищното образование. Най-точният показател за определяне на качеството на образованието е оценката на знанията и уменията на учениците. Видът на оценяването, оценяващите органи, начините и формите на оценяване, организацията на оценяването, степените на образованието, организацията и провеждането на държавните зрелостни изпити и други регламенти се съдържат в основните нормативни актове, регулиращи системата на народната просвета - Закон за народната просвета (ЗНП), Закон за степента на образование, общообразователния минимум и учебния план (ЗСООМУП), Закон за професионалното образование и обучение (ЗПОО), Правилник за прилагането на ЗНП и други подзаконови нормативни актове.

В НПРУОПВП са отчетени недостатъците в действащата нормативна уредба в областта на училищното образование. Предвидено е, но няма приет през одитирания период нов закон, който да уреди цялостно всички основни отношения, развиващи се в системата на народната просвета.

Между разпоредбите в Правилника за прилагане на ЗНП и Наредба № 3 от 2003 г. за системата на оценяване съществуват несъответствия по отношение на част от регламентираните форми за оценяване и на длъжностните лица за проверка на знанията и уменията на учениците. В Наредбата, като акт от по-ниска степен, са определени и други форми на оценяване и длъжностни лица за участие при оценяването, извън регламентираните в Правилника за прилагане на ЗНП.

Действащата нормативна уредба, регламентираща дейностите по оценяване, като цяло осигурява условия за тяхното осъществяване, но липсата на пълно съответствие в отделни регламенти поражда трудности при нейното прилагане. Същата не е приведена изцяло в съответствие с НПРУОПВП, за да гарантира качество на училищното образование.

2.2. Вътрешно и външно оценяване

2.2.1 Наличие на рамка за вътрешно и вънно оценяване

Видът на оценяването на знанията и уменията на учениците - вътрешно и външно и качествените и количествени показатели на оценката, поставяна при оценяването са определени в Правилника за прилагане на ЗНП и в Наредба № 3 от 2003 г. за системата на оценяване.

В държавните образователни изисквания (ДОИ) за учебното съдържание и в утвърдените от министъра на образованието и науката учебни програми по учебни предмети са регламентирани знанията, уменията и компетенциите, които се очаква да придобият учениците след завършването на определен клас и етап от степените на образованието. Няма създадени единни стандарти, които да регламентират какви и колко знания и умения следва да притежава ученикът, за да получи оценка с определените качествени и количествени показатели.

ЦКОКО е структурата, която съгласно утвърдения от министъра на образованието и науката тригодишен план за действие 2006-2009 г. е следвало през 2007 г. да започне разработване на обща рамка за оценяването, включваща тези стандарти. В приетата с Постановление на Министерския съвет № 180 от 2007 г. оперативна програма „Развитие на човешките ресурси” изграждането на рамката за оценяване е предвидено за 2008 г.

Въпреки че в областта на училищното образование е изградена и функционира система за вътрешно оценяване, липсата на единни стандарти за оценяване не позволява да бъдат обективно измервани знанията и уменията на учениците в различните етапи на образование.

В НПРУОПВП е отчетено, че използваните традиционни методи за оценяване на знанията и уменията на учениците не са достатъчно ефективни, предвид наличието на субективни фактори при оценяването. Поради това в програмата се акцентира на широкото въвеждане още през учебната 2006/2007 г. на тестовата форма за оценяване. Чрез дейностите, осъществявани от дирекциите в МОН и от експертите на ЦКОКО, е започнало частично въвеждане на тестовата форма за целите на външното оценяване, но няма приет план за тяхното въвеждане и популяризиране съгласно регламентите в националната програма. 

Липсата на план за действие възпрепятства повсеместното въвеждане на тестовете в училищата, осъществяването на контрол за неговото изпълнение и същевременно забавя процеса на оптимизиране на системата за вътрешното оценяване.

Функция на ЦКОКО, съгласно Правилника за устройството и дейността му, е разработване и апробиране на модели и механизми за вътрешно и външно оценяване в системата на училищното образование. Целта е да се създадат условия за оптимизиране на системата за вътрешно оценяване и въвеждането на система за външно оценяване. През одитирания период не са разработвани модели и механизми за вътрешно оценяване. В процес на изготвяне е инструментариум за оценка на ключови компетенции, придобити от учениците, завършващи средни професионални училища..

Липсата на разработени и апробирани модели и механизми за оценяване не създава условия за оптимизирането на системата за вътрешно оценяване и за въвеждането на система за външно оценяване.

2.2. Държавни зрелостни изпити за придобиване на средно общо образование

В ЗНП, ЗСООМУП и Наредба № 3 от 2004 г. за организацията и провеждането на държавните зрелостни изпити са регламентирани учебните предмети, по които се полагат държавните зрелостни изпити (ДЗИ) за придобиване на средно общо образование, условията и редът за тяхното провеждане. С ученици от 12 клас, завършващи учебната 2006/2007 г., са проведени пробни ДЗИ по 14 учебни предмети. С отделни заповеди на министъра на образованието и науката са определени регламентираните в наредбата процедури за провеждане на изпитите, утвърдени са изпитните материали по учебните предмети и правила за оценяването им. Пробните ДЗИ са проведени в условията на неактуализирана наредба. В наредбата са регламентирани задълженията на закритото през 2005 г. Национално звено за оценяване в средното образование, а участващ в процеса на оценяването е ЦКОКО, създаден след закриването на звеното. Наредбата е актуализирана две години по-късно след създаването на ЦКОКО.

Несвоевременното актуализиране на действащите нормативни актове създава трудности при тяхното прилагане в процеса на оценяване на качеството на училищното образование.

През 2007 г. със заповед на министъра на образованието и науката е открита процедурата за провеждане за първи път на ДЗИ за придобиване на средно образование от завършващите учебната 2007/2008 г. ученици. Публикувана е на интернет страницата на МОН, съгласно изискванията на ЗНП, с което е осигурена информираност на учители, ученици и родители за предстоящите за провеждане ДЗИ. Извършена е и своевременна промяна в Наредба № 1 от 2003 г. за учебно-изпитните програми за ДЗИ.

2.3. Държавни изпити за придобиване на професионално образование

Изпитите за придобиване на степен на професионална квалификация от учениците при завършване на професионалните гимназии и училища се провеждат по национални изпитни програми (НИП) по професии и специалности от Списъка на професиите за професионално образование и обучение (СППОО). Дирекция ППОПО организира, координира и контролира разработването и прилагането на НИП и единни критерии за държавните изпити за придобиване на професионална квалификация. Със съдействието на експертите от дирекцията са разработени от външни лица и утвърдени със заповеди на министъра 145 НИП за придобиване на първа и втора степен на професионална квалификация. Постигната е осигуреност на изпитите за придобиване на степен на професионална квалификация на учениците, приети през учебната 2004/2005 г. и завършващи тези степени на професионална квалификация през учебните 2006/2007 и 2007/2008 г. НИП са публикувани на интернет страницата на МОН.

С публикуването на програмите е осигурен достъп на заинтересованите до изпитните материали и прозрачност на критериите за оценяване при провеждане на държавните изпити за придобиване на степен на професионална квалификация.

Съгласно ЗПОО НИП за придобиване на степен на професионална квалификация се разработват в съответствие с приетите ДОИ за придобиване на квалификация по професии. ДОИ обхващат професиите и специалностите, определени в СППОО. В изпълнение на разпоредбите на ЗПОО и ЗНП списъкът е утвърден от министъра. Към 31.12.2007 г. от приетите 86 наредби, регламентиращи ДОИ за придобиване на квалификация по професии, в „Държавен вестник” са обнародвани 72 от тях.

СППОО и ДОИ за придобиване на квалификация по професии са разработени от експертни комисии по професионални направления съгласно чл. 49 от ЗПОО с участието на представители на различни министерства, представители на организациите на работодателите и на браншовите синдикални организации на работниците и служителите от съответния отрасъл. Поради неприемането на голяма част от ДОИ за придобиване на квалификация по професии не всички утвърдени НИП отговарят на изискванията на ЗПОО да се разработят в съответствие с ДОИ за квалификация по съответните професии. Използвани са възможностите за разработването им на база учебните планове и програми по професии, утвърдени от министъра съгласно § 7 от преходните и заключителните разпоредби на ЗПОО.

Съгласно ЗПОО държавните изпити по теория и по практика за придобиване на степен на професионална квалификация по професии и специалности се провеждат от комисии за оценяване, определени от директорите на училищата, с участието на представители на работодателите и на работниците и служителите. В програма „Наблюдение, анализ и оценка на качеството в средното образование” от програмния бюджет на МОН за предоставяне на продукт/услуга „Адаптиране на средното образование към пазара на труда” е предвидена дейност „Привличане на работодателите и социалните партньори за повишаване качеството на професионалното образование и обучение”. Отчитането на изпълнението на тази дейност не е обвързано с показатели за измерване на постигнатия напредък по отношение на заложената цел. По данни от регионалните инпескторати по образование (РИО) при проведените през 2006 г. 3911 изпити за придобиване на степен на професионална квалификация участие в комисиите са взели 1330 представители на работодателите (34%)  и 1301 представители на работниците и служителите (33%). През 2007 г. при проведените 4471 изпити участие в комисиите са взели общо 1873 представители на работодатели и на работниците и служители (42%), което показва спад от 25% спрямо предходната година.

Взаимодействието между системата на професионалното образование и регионалните структури на социалните партньори не е развито в необходимата степен и не са постигнати очакваните резултати за по-обективното оценяване на знанията и уменията на завършващите професионално образование ученици.

Неучастието в достатъчна степен на работодателите и социалните партньори при оценяването не гарантира спазването на един от основните принципи, на който се основава процесът на модернизиране на училищното образование, заложен в програмния бюджет на МОН - активно партньорство между всички ангажирани с провеждането на образователната политика.

Слабото участие на представителите на организациите на работодателите и на работниците и служителите при разработване на учебно-изпитната документация за придобиване на професионална квалификация не гарантира в достатъчна степен качество на НИП, разработени в условията на неприети ДОИ за придобиване на квалификация по професии.

В чл. 30 и 31 от ЗПОО са регламентирани местата за провеждане и организацията на практическото обучение на учениците в процеса на професионалното образование - в предприятията на юридически и физически лица, учебно-производствени бази към предприятията и др. Обучението е осъществявано въз основа на договори, сключени между директорите на училищата и работодателите. Осигуряването на възможности за пряко прилагане на получените знания и умения в професионална среда е една от основните мерки, свързана с приоритетните направления по програма „Наблюдение, анализ и оценка на качеството на средното образование”, от програмния бюджет на МОН. За предоставянето на продукт/услуга „Адаптиране на средното образование към пазара на труда” е предвидена дейност „Осигуряване на работни места за практическо обучение в съответствие с променящите се изисквания на работодателите”. За отчитане  на изпълнението на тази дейност също не е предвиден показател. МОН не разполага с информация за броя на осигурените от работодателите работни места за практическо обучение на учениците, което не позволява да се установи фактическата осигуреност на учениците с работни места спрямо общия брой ученици, задължени да провеждат практическо обучение.

Липсата на обратна информация от училищата за степента на осигуреност на учениците с практическо обучение в реални условия не позволява МОН да предприеме ефективни мерки за повишаване качеството на професионалното образование.

Една от  причините за непровеждането на практическото обучение в реални условия е липсата на регламент за условията и реда за организацията на неговото провеждане и финансиране. В чл. 31, ал. 4 от ЗПОО е предвидено същите да бъдат определени с наредба, издадена от министъра на образованието и науката, съгласувано с министъра на финансите. През 2005 г. е разработен проект на наредба, но същата не е издадена.

Липсата на приет писмен регламент за взаимодействие с работодателите при осъществяване на практическото обучение не създава предпоставки за решаването на един от важните проблеми, свързани с качеството на професионалното образование - осигуряването на възможност завършващите ученици да познават в достатъчна степен реалните условия на труд и изискванията за професията, по която се извършва обучението.

Съгласно правилника за устройството и дейността си, ЦКОКО подпомага МОН и НАПОО при организирането на контрола и оценката на качеството на професионалното образование и обучение в системата на народната просвета. Между НАПОО и ЦКОКО е сключено рамково споразумение за обмен на информация и съвместни дейности по разработване, апробиране и прилагане на модели и механизми за вътрешно и външно оценяване на институциите от системата на професионалното образование и обучение. Няма отделни договори за конкретни дейности, свързани с предмета на рамковото споразумение.

Непредприемането на съвместни действия между двете институции за развитието на вътрешното и външното оценяване представлява пречка за провеждането на държавната политика за осигуряване и оценяване качеството на професионалното образование.

Към ЦКОКО е създаден експертен съвет по професионално образование и обучение с участието на представители на НАПОО, МОН, РИО, директори на професионални гимназии и учители-методисти. Обсъдени са разработени от ЦКОКО въпросници за анкетно проучване на мнението и оценката за качеството на професионалното образование и обучение сред 17-19-годишни ученици, завършващи професионални гимназии, и сред учители и работодатели, и резултатите от извършваното проучване. Направени са изводи за липса на: системни връзки между училища и работодатели; ясни механизми на взаимодействие между тях; наблюдение от страна на социалните партньори върху учебния процес, липса на интерес от страна на работодателите и стимули за осигуряване на производствена практика на учащите се. Анализът, придружен с конкретни препоръки, не е изпратен на МОН за вземане на управленски решения.

Неефективното сътрудничество и взаимодействие между участниците, ангажирани с дейностите за развитие на професионалното образование и обучение, е предпоставка за забавяне на процеса на  подобряване на неговото качество.

2.4. Изпитвания за установяване на постигането на ДОИ за учебното съдържание

Задължителното оценяване на знанията и уменията на учениците в края на всеки образователен етап чрез национални стандартизирани изпити е една от мерките в НПРУОПВП, насочени към подобряване на качеството на училищното образование. Съгласно чл. 30 ал. 1 от Наредба № 3 за системата на оценяване изпитванията за установяване на постигането на ДОИ за учебното съдържание за определен клас или за етап от степента на образование се извършват по инициатива на МОН, а съгласно ал. 2 – въз основа на резултатите от оценяването се взема решение за промяна на ДОИ за учебното съдържание.

При липсата на разработена обща нормативна рамка за цялостния процес на оценяване, организацията, провеждането, оценяването и определянето на участниците са извършвани с отделни заповеди на министъра, с конкретни указания за всяко от провежданите външни оценявания.

През 2007 г. е извършено независимо външно оценяване на учениците от 4 клас по 4 учебни предмети - Български език и литература, Математика, Човекът и обществото и Човекът и природата. Направен е за първи път опит за масово използване на тестовете като метод за проверка на знанията и уменията на учениците от завършен етап на образование, за целите на независимото външно оценяване.

Проведеното масово изпитване чрез тестовата форма на оценяване е насочено към развитие на системата за независимо външно оценяване.

По два от четирите учебни предмети - Български език и литература и Математика, от ЦКОКО е извършено оценяване на представителна извадка от учениците. Изследвани са три фактора, влияещи на различията в усвояване от оценяваните ученици на ДОИ по тези предмети - пол, майчин език и вида на училището с провеждано оценяване. Изследваните фактори са само част от множеството други, не по-малко съществени фактори - местоживеене, работа с изоставащите ученици, отпадане на ученици, материално-техническа база, влияние на ресурсите върху качеството на обучението и др., оказващи влияние върху качеството на училищното образование.

С непълното изследване на всички фактори, влияещи върху резултатите от оценяването не е осигурена база за сравнение на резултатите от оценяванията, предстоящи за извършване през следващите учебни години, както и за вземането на правилни и обосновани управленски решения.

Съпоставимостта между вътрешното и външното оценяване на знанията и уменията на учениците се използва като коректив в преподавателската работа на учителите в училищата и ги подпомага за преодоляване на субективния подход при оценяването. В рамките на одитирания период МОН не разполага с обратна информация за резултатите от извършена от училищата съпоставимост на резултатите от външното и вътрешното оценяване на знанията и уменията на учениците от 4 клас.

Липсата на обратна информация не дава възможност на МОН да добие представа за степента на различието в постиженията на учениците при двата вида оценяване - извършеното от учителите вътрешно и проведеното независимо външно оценяване, и да предриеме адекватни мерки за доближаване на резултатите .

Извършени са и други частични външни оценявания по класове и по учебни предмети чрез използване на тестовата форма. Анализите на резултатите от проведените частични външни оценявания не съдържат конкретни предложения за промяна на ДОИ за учебно съдържание по учебните предмети поради невъведената нова образователна структура, регламентираща етапите в училищното образование. В НПРУОПВП е предвидено същата да влезе в сила за учениците, постъпващи в 5 клас през учебната 2006/2007 г. Поради неприемането на нов закон за училищното образование, който да регламентира тази структура, през одитирания период не са извършвани промени в ДОИ за учебното съдържание, с каквато цел са проведените външни оценявания. Извършена е само една промяна в ДОИ за учебното съдържание - въведено обучение по информационни технологии за учениците от началния и от прогимназиален етап на училищното образование и е променен учебният план, регламентиран с Наредба № 6 от 2001 г. за разпределянето на учебното време по учебните предмети за достигането на общообразователния минимум по класове, етапи и степени.

Проведените външни оценявания са стъпка, насочена към обективизиране на оценката на знанията и уменията на учениците. Липсата на разработена цялостна рамка за вътрешно и външно оценяване забавя процеса на оптимизиране на системата за вътрешно оценяване и въвеждането на национално стандартизирано външно оценяване.

Неприемането на нов закон за училищното образование е предпоставка за неспазване на  изпълнението  на предвидените мерки в националната програма.                                                                                 

В изпълнение на изискванията на НПРУОПВП на Народното събрание са представяни годишните отчети за изпълнение на предвидените мерки, включително и за оценяването.

Чрез публикуването на отчетите на интернет страницата на МОН е осигурена прозрачност на извършените дейности.

През одитирания период е въведена за първи път тестова форма за провеждане на приемните изпити на учениците в  държавни  и общински училища след завършен 7 клас по български език и литература и по математика. Извършена е своевременно промяна в Наредбата за приема на учениците в съответствие с разпоредбата на чл. 26а от ЗНП.

С извършените промени във формата на изпита са осигурени условия за равнопоставеност на учениците при оценяване на възможностите им при приема им в училищата след завършен 7 клас.

2.5 Формиране на банка с тестови задачи, апробации и развиване на капацитета на ЦКОКО

За целите на провеждането на различни видове изпити и изпитвания чрез използване на тестовата форма за оценка на знанията и уменията на учениците, в МОН и в ЦКОКО са  формирани банки с тестови задачи по учебни предмети, създавани от експерти на ЦКОКО, от учители чрез възлагане за разработване и чрез проведени от МОН национални конкурси за учители и ученици. Разработени са правила от ЦКОКО с изисквания към съдържанието, оформлението и техническите характеристики на тестовите задачи. Липсва цялостна писмена процедура, която да обхваща всички етапи по създаването, поддържането и съхраняване на материалите в създадените банки с тестови задачи по учебни предмети.

Липсата на писмен регламент за цялостен процес по изготвяне, ползване и съхраняване на тестови задачи затруднява осъществяването на контрол, създава риск от заплащане на средства за съставени некачествени тестови задачи.

Със съдействието на експертите на РИО от ЦКОКО са извършени 37 апробации на тестови задачи по 8 учебни предмети за различни класове. Изготвяни са тестови книжки, инструкции и правила, с което е постигната осигуреност на провежданите апробации. Апробациите са провеждани въз основа на предложения на експертите от ЦКОКО, придружени с графици по учебни предмети, училища и дати на провеждане. Няма утвърдени планове от директора на ЦКОКО, на база на направените предложения.

Липсата на утвърден план за изпълнение на апробациите затруднява осъществяването на контрол на тяхното изпълнение.

В съответствие с мерките в НПРУОПВП през одитирания период е стартирало  разработването на електронно учебно съдържание по отделни учебни предмети,  като е започнала процедурата за тяхното попълване. Електронното учебно съдържание е публикувано на интернет страницата на МОН, с което е осигурена прозрачност и възможност за достъп от учители и от ученици.

В утвърдения план за дейността на ЦКОКО е предвидено обучение на експерти по оценяване - психометрици, тестолози, автори на тестови задачи, проверители и оценители. През одитирания период е извършено само едно обучение на 30 експерти от ЦКОКО, РИО, МОН и учители по български език и литература и по математика от различни училища за съставяне на тестови задачи за провеждане на изпити за прием след 7 клас. 

Недостатъчният брой обучени експерти не осигурява надеждни инструменти за целите на оценяването.

В правилника за устройството и дейността на ЦКОКО е регламентирано разработването на Правила за подбор на външни експерти за извършване на независимо външно оценяване на качеството на училищното образование. През одитирания период няма разработени и утвърдени  правила, с което не са създадени условия за осигуряване на прозрачност при извършването на подбора.

3. Преглед, анализ и оценка на дейностите по контрол

Контролната дейност в училищното образование е регламентирана със ЗНП, Правилника за неговото прилагане, Правилника за устройството и дейността на РИО (ПУДРИО), Инструкция № 1 от 1995 г. за контролната дейност в системата на народната просвета, Наредба № 4 от 2003 г. за документите в системата на народната просвета, Устройствения правилник (УП) на МОН, Правилника за устройството и дейността на ЦКОКО. Изградена е на три нива - вътрешноучилищно, регионално и национално, и се извършва от директорите и помощник директорите на училища, РИО и специализираните дирекции на МОН.

На училищно ниво контролната дейност на директорите и помощник директорите на училищата е организирана чрез съставяне и представяне в РИО на план за контролна дейност за съответната учебна година и доклад-анализи за изпълнението й. Насочена е към прилагането и изпълнението на ДОИ и на нормативните актове в средното образование, организацията на учебно-възпитателната работа по отделните учебни предмети чрез посещения в учебни часове, изпълнението на препоръките на експертите на РИО и МОН.

На регионално ниво контролната дейност е организирана чрез цялостни, тематични и текущи проверки по план, утвърден от министъра и представяне в МОН на доклад-анализ за осъществената контролна дейност на РИО. Контролът на експертите е насочен към изпълнението на ДОИ и извършване на външно оценяване на знанията и уменията на учениците, прилагането на нормативните актове за средното образование, организацията на учебно-възпитателната работа на учителите по отделните учебни предмети и професионални направления, правилното водене и съхраняване на учебната и училищната документация, кадровото, материално-техническото и информационното осигуряване на училищата.

Въз основа на представените от РИО доклади, от дирекция “КККСО” са изготвяни годишни доклад-анализи до министъра за състоянието на контролната дейност и съществуващите проблеми при нейното осъществяване.

Нормативно планирането, реализацията и отчитането на контролната дейност в системата на училищното образование е изградено на принципа на йерархична последователност. Това дава възможност на ръководството на МОН да получи обратна информация за проблемите в системата, за да предприеме мерки за тяхното решаване.

Преобладаващите констатации при осъществените проверки от експертите на РИО са: липса на ефективен контрол от страна на директорите на училищата върху организацията на училищната дейност; нарушения на изискванията за провеждане на изпити с учениците и воденето на задължителната документация по оценяването. Съществена част от посочените проблеми и предложения в докладите на РИО се отнася за липсата на достатъчно кадри и на ДОИ за инспектиране в системата на народната просвета, което е пречка за ефективното осъществяване на контролната дейност.

През одитирания период от дирекцията ККСО няма разработени модели за контролна дейност и за инспектиране съгласно изискванията на 42, т. 3 и т. 6 от УП на МОН. За оптимизиране на контролната дейност на експертите от РИО са изготвени образци на документи. Същите не са утвърдени със заповед на министъра и имат препоръчителен характер при осъществяване на контролната дейност. Използвани са отделни елементи от разработена, но неутвърдена през 2004 г. Рамка за инспектиране на училищата по проект “Модернизация на образованието”.

От експертите на дирекция ККСО е осъществена тематична проверка “Анализ на състоянието на контролната дейност на регионалните инспекторати по образование” за учебната 2005/2006 г. в 14 РИО на територията на страната. По-важните и повтарящи се изводи от извършените проверки са относно степента на познаване на нормативните актове за управление и регулиране на системата на народната просвета от експертния състав на РИО; липсата на ефективна организация за прилагането им в дейностите за осъществяване на контрол в системата на средното образование; недостатъчна кадрова осигуреност, затрудняваща работата на инспекторатите за провеждане на по-ефективен контрол и създаване на добра организация на контролната дейност; липсата на ДОИ за инспектиране, което възпрепятства контрола и оценката на управленската дейност на директорите, качеството на работата на учителите и на училището като образователна институция. За направените констатации и изводи в протоколите са изготвяни доклади до министъра. С отделни писма до началниците на РИО са изпращани препоръки за отстраняване на нарушенията и повишаване на ефективността от дейността им.

В програмния и ориентиран към резултатите бюджет на МОН е заложена дейност “Разработване и утвърждаване на система от критерии и показатели за оценяване на училища и регионални инспекторати като институции”. През одитирания период няма разработена и утвърдена такава система. От дирекция ККСО е разработена контролна карта за проверка на училище от мобилни екипи, неутвърдена като самостоятелен документ. С използването на унифицирани показатели в контролната карта при извършването на инспектиране и контрол на училищата е създадена възможност за сравняване на резултатите от проверките и обективизиране на оценките за дейността на училището като цяло.

Разработените и прилагани стандартизирани карти и отчети при контролната дейност са само отделни елементи от необходимата цялостна система от критерии и показатели за контрол и оценка на качеството на училищното образование и не допринасят за неговото повишаване.

В програмния и ориентиран към резултатите бюджет на МОН е предвидено да се разработи и утвърди система от критерии и показатели за оценяване на постигнатите от училището стандарти за качество на предлаганото образование. През одитирания период не е разработвана и няма утвърдена такава система.

Дирекции ПОО и ППОПО съобразно регламентираните функции в чл. 39 и. 40 от УП на МОН, организират методическата работа на експертите по учебни предмети в системата на общото и на професионалното образование и обучение в национален план и контролират и оценяват дейността им. Оценяването на дейностите на старши експертите от РИО е извършвано чрез проверките, организирани от дирекция ККСО с участието на експерти от двете дирекции, както и чрез ежегодните анализи на дейността на РИО.

В програмния, ориентиран към резултатите, бюджет на МОН, в съответствие с функцията на дирекция ППОПО в чл. 40 т. 7 от УП на МОН, е включена дейност „Разработване на система от критерии и показатели за оценяване качеството на професионалното образование”. До края на одитирания период няма  разработена система. Създадена е стандартизирана рамка за отчитане, анализ и контрол на работата на експертите по професионално образование от регионалните инспекторати.

Липсата на разработена и приета цялостна система за оценяване не създава предпоставки за съпоставяне на резултатите от оценяване през различни периоди, с цел установяне на тенденциите в развитието на професионалното образование и предприемане на  конкретни мерки за неговото подобряване.

Въпреки наличието на правна регламентация на планирането, реализацията и отчитането на контролната дейност в системата на училищното образование, липсата на предприети ефективни действия за създаване на цялостен инструментариум за осъществяване на контрол не гарантира изпълнението на една от стратегическите цели в областта на училищното образование – подобряване на неговото качество.

4. Ресурсна осигуреност

Задълженията и отговорностите на експертите от МОН и ЦКОКО са регламентирани в длъжностни характеристики. Същите са утвърдени и връчени на експертите, заемащи съответните длъжности. Не са разграничени задълженията и отговорностите в длъжностните характеристики на експерти от двата отдела на ЦКОКО, независимо че функциите им в правилника за устройството и дейността са различни.

Дублирани са функциите, изпълнявани от дирекция ПОО и ЦКОКО, по отношение изготвянето на изпитните материали, както и функциите на дирекции ПОО и ККСО относно координацията и подпомагането на дейностите, свързани с вътрешното и външното оценяване в училищното образование.

Допуснатото дублиране на функции на експертите от МОН и ЦКОКО е предпоставка за липса на ясно разграничени отговорности.

Числеността на експертите от дирекциите на МОН, участващи в изпълнението на одитираните дейности, е 59 щатни бройки, а на експертите от ЦКОКО - 20.

Дейностите по контрол и оценка качеството на училищното образование са изпълнявани със средства, предвидени по бюджета на МОН и ЦКОКО. С §65 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. са предвидени средства за програми, свързани с подобряване на училищното образование, в т.ч. и за въвеждане на системи за вътрешно и външно оценяване. Няма разработена и приета програма за целите на вътрешното и външното оценяване. Разчетените средства за въвеждането на системи за вътрешно и външно оценяване са използвани по останалите приоритети за развитие на средното образование.

В рамките на одитирания период от МОН е осигурена и предоставена на училищната мрежа копирна техника, с цел техническо осигуряване на използването на тестовете в процеса на обучение.

В ЦКОКО е създадена организация за разработване и размножаване на тестови книжки и материали, за обработка и анализ на резултатите. 

Като цяло е постигната кадрова, финансова и материално-техническа  осигуреност на дейностите по контрол и оценка качеството на училищното образование.

5. Участие в международни сравнителни оценявания на постиженията на учениците

През одитирания период България е участвала в реализацията на Програмата за международно оценяване на учениците (Programme for International Student Assessment, PISA) на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие. Програмата е част от дългосрочен проект за изработване на индикатори за оценка на качеството на образованието и дава представа за общата картина на постиженията на 15-годишни ученици от различни държави, участвали в нейната реализация. Програмата е създадена за оценяване на компетентности в областите природни науки, четене и математика. В България изследването PISA 2006  е проведено от ЦКОКО, директорът на който е определен за координатор от министъра.

Резултатите от участието на България в PISA 2006 са представени в МОН пред широк кръг експерти в областта на образованието, представители на общини и на неправителствени организации, учители и директори на училища. Българските ученици са показали 42-ри резултат от участвалите 57 държави в оценяването и попадат в една група с Чили, Сърбия, Уругвай, Турция, Йордания, Тайланд и Румъния. Извършеното оценяване предоставя полезна информация за качеството на предлаганото образование.

С участието на страната ни в международни сравнителни оценявания на знанията и уменията на учениците е създадена възможност да се добие представа за ефективността на образователната ни система.

Оповестяването на резултатите пред широк кръг общественост и публикуването им на интернет страницата на МОН и ЦКОКО е показател за прозрачност на осъществяваната дейност.

6. Мониторинг на реализацията на завършилите средно образование

В програмния и ориентиран към резултатите бюджет на МОН във връзка с продукт/услуга „Адаптиране на средното образование към пазара на труда” е включена дейност „Разработване на система за мониторинг на реализацията на завършилите средно образование и постъпили на работа”. Същата не е обвързана с показатели за отчитане на изпълнението. Създаден е и публикуван на интернет страницата на МОН електронен регистър на дипломите на завършилите средно образование ученици в края на учебната 2006/2007 г. В изпълнение на Инструкция от 2006 г. за осигуряване на текущ обмен на информация между Националната агенция за приходите към министъра на финансите и МОН е поставено началото на събиране на информация за реализацията на завършилите училищно образование ученици. Информацията не е публикувана на интернет страницата на МОН и не е ползвана от дирекция ППОПО за целите на изготвяните от нея анализи за реализацията на пазара на труда на завършилите професионално образование ученици. Анализите са извършвани на основата на статистическа информация за броя на завършилите и от доклад-анализите на РИО.

Изграденият механизъм за проследване на реализацията на завършващите професионално образование ученици, като индикатор за качество на образованието, не дава възможност да се добие пълна представа за социалната им реализация и МОН да предприеме в достатъчна степен ефективни действия за осигуряване на съответствие между приема на учениците и реалните нужди на трудовия пазар.

Непубликуването му на интернет страницата на МОН не осигурява прозрачност на реализацията на завършилите ученици.

Извършените дейности по контрол и оценка качеството на училищното образование през одитирания период не гарантират подобряване на неговото качество.

ІІІ. ПРЕПОРЪКИ

На основание чл. 41, ал. 1 от ЗСП, се дават следните препоръки на министъра на образованието и науката:

1.                 Да се предприемат действия за привеждане на нормативната уредба в областта на училищното образование в съответствие с изискванията на НПРУОПВП.

2.                 Да се разработи и приеме наредба за определяне на условията и реда за организиране и финансиране на практическото обучение съгласно разпоредбите на чл. 31,  ал. 4 от ЗПОО.

3.                 Да се ускори процесът по разработване и приемане на ДОИ за придобиване на квалификация по всички изучавани професии в училищното образование и обучение.

4.                 Да се прецизират функциите в устройствените правилници на МОН и на ЦКОКО и се разграничат ясно отговорностите в длъжностните характеристики на експертите.

5.                 Да се упражни контрол по разработване на рамката за вътрешно и външно оценяване по оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”.

6.                 Да се създаде организация за разработването на модели и механизми за вътрешно и външно оценяване съгласно Правилника за устройството и дейността на ЦКОКО.

7.                 Да се разработи и утвърди цялостна система от критерии и показатели за оценяване на училищата и РИО като институции.

8.                 Да се разработят и утвърдят правила за подбор на външни експерти за извършване на независимо външно оценяване на качеството на училищното образование съгласно разпоредбите на Правилника за устройството и дейността на ЦКОКО.

9.                 Да се създаде организация за разработването на план за въвеждане на тестовата форма за оценяване съгласно изискванията на НПРУОПВП.

10.             Да се разработи и утвърди писмен регламент за цялостния процес по изготвяне, ползане и съхраняване на тестовите задачи.

11.             Да се изиска от директора на ЦКОКО утвърден план за провеждане на апробациите на тестови задачи.

12.             Да се създаде и утвърди система от критерии и показатели за оценяване на качеството на професионалното образование.

13.             Да се създадат условия за активизиране на участието на представители на работодателите  при изготвяне на учебно-изпитната документация и при съставянето на комисиите за оценяване на изпитите по теория и практика по професии и специалности на завършващите ученици.

14.             Да се разработят и утвърдят модели и механизми за контролна дейност и за инспектиране.

15.             Да се публикува на интернет страницата на МОН системата за мониторинг на реализацията на завършващите ученици.

На основание чл. 42, ал. 1 от ЗСП, в срок от шест месеца от получаване на настоящия доклад министърът на образованието и науката следва да предприеме мерки за изпълнение на препоръките и да уведоми писмено за това Сметната палата.

Настоящият доклад е изготвен на основание чл. 41, ал. 1 от ЗСП, и е приет от Сметната палата с решение № 327 от 11.12.2008 г.

                                                                      Ерджан АЛКОВА,

                                                                      член на Сметната палата

                                                                      и ръководител на отделение V