Как работи МОН

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

ДОКЛАД

за резултатите от извършения одит на

изпълнението на дейността на Инспектората по Закона за администрацията към Министерството на образованието и науката

В изпълнение на програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2005 г. и заповед от 21.07.2005 г. беше извършен одит на изпълнениетона дейността на Инспектората по Закона за администрацията към Министерството на образованието и науката (МОН) за периода 01.01.2000 г. - 30.09.2005 г.

Докладът за извършения одит с констатациите, основните изводи и заключенията, подкрепени с одитни доказателства, е връчен на министъра на образованието и науката на 09.03.2006 г.

В установения от Закона за Сметната палата (ЗСП) срок по чл. 39, ал. 3 не е получено становище от МОН пред ръководителя на отделение V на Сметната палата.

I. Въведение

Инспекторатите по Закона за администрацията са предвидени като специални контролни звена, които да извършват дейност предимно в сферата на административния контрол. Тъй като Законът за администрацията не е развил изчерпателно техните функции, необходимо е те да бъдат посочени подробно в устройствения правилник на съответната администрация.

Действащата до 2003 г. редакция на Устройствения правилник (УП) на МОН не решава въпроса за конкретизацията на функциите на Инспектората на министерството. Раздел III от УП и първоначалната редакция на чл. 16 съдържат само общите формулировки „проверки по конкретни направления” и „контролни функции върху дейността на министерството”, без да се уточнява в какво конкретно те се изразяват. Поради това може да се приеме, че дейността на Инспектората през този период следва да обхваща максимално широк кръг от контролни дейности.

Последната редакция на чл. 16 от УП потвърждава този извод, тъй като изрично предвижда максимално широк спектър на контролната дейност на Инспектората.

Така при действащата нормативна уредба контролната дейност на Инспектората на МОН практически не може да се ограничи единствено до административен или до финансов контрол. Тя съдържа много общи елементи с класическото понятие за административен контрол, но същевременно разкрива специфики по отношение на отделни направления.

Като е отчетено обстоятелството, че Инспекторатът е предвиден като структура, осъществяваща на практика различни форми на контролна дейност и е част от цялостната система за вътрешен контрол, критериите за оценка на ефикасността от неговата дейност са определени съобразно основните аспекти, заложени в Указанията за прилагане на одитните стандарти на ИНТОСАЙ за оценка на вътрешния контрол и тестове за контрол.

Критериите са съгласувани с одитирания обект.

II. Дейност на Инспектората - основни тенденции, резултати и пропуски

Данните за броя на извършваните проверки могат да бъдат илюстрирани схематично по следния начин:

Средната численост на участвалите в проверките инспектори през 2000, 2001 и 2002 г. е девет души, а за останалия период - средно седем души годишно.

Проверките в повечето случаи са самостоятелни, но през целия одитиран период Инспекторатът е участвал и в проверки, възложени на други дирекции на министерството.

На основание на резултатите от проверките са издадени 25 заповеди за ограничена имуществена отговорност и предложения за пълна имуществена отговорност.

До прокуратурата са изпратени четири писма с предложения за привличане към наказателна отговорност на виновни длъжностни лица, както и редица предложения за дисциплинарни наказания.

Тематични проверки по спазване на трудовото и уреждащото държавната служба законодателство не са правени. Тези проблеми са част от проверките, извършвани на някои второстепенни разпоредители, както и участие на служители на Инспектората в Дисциплинарния съвет на МОН и комисията, разглеждаща дисциплинарните нарушения на ръководителите на държавните детски градини, училища и обслужващи звена.

Спазването на Закона за обществените поръчки (ЗОП) е проверявано като част от проверки по различни елементи от дейността на проверяваната администрация. При наличие на данни за нарушения на ЗОП са предлагани мерки за отстраняването им.

Характерно за дейността на Инспектората на МОН е, че в много от случаите проверките представляват финансов одит или съдържат елементи на одит на изпълнението, въпреки че не са дефинирани по този начин. В редица случаиизложението вдокладите не съответства на дефинираните в заглавието цели. Контролът е последващ, а не превантивен, с изключение на дейността на финансовия контрольор.

Оценяване на ефективност и ефикасност на дейността на администрацията е извършвано без да са определяни ясни критерии за оценка.

Оказвано е съдействие на делегираните одитори в МОН, като Инспекторатът им е предоставял данните от проверките и е давал предложения да включат в плановете си за вътрешни одити тази проблематика (например, спазване на ЗОП при сключване на договорите за научни изследвания през 2004 г.).

Инспекторатът е участвал в много съвместни проверки с други дирекции на МОН и е взаимодействал със Сметната палата, Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК), както и с Икономическата полиция и Прокуратурата, когато е възниквала такава необходимост.

Възложената с УП на МОН на Инспектората дейност по разкриване и борба с корупцията е осъществявана чрез проверка на постъпилите сигнали за корупционни действия и наличие на конфликт на интереси. Изготвяни са отговори на постъпилите сигнали и при необходимост са оповестявани резултатите.

Инспекторатът е изпращал в някои случаи сигнали за корупция, писма до прокуратурата или до АДВФК за проверки при наличие на данни за лично облагодетелстване и корупция, изготвял е отговори на парламентарната комисия по жалби и петиции на гражданите.

Националната стратегия за противодействие на корупцията предвижда за създаването на гаранции за прозрачност в работата на държавната администрация, извършването на законодателни промени, които да гарантират намаляване на възможностите за субективна преценка от страна на администрацията. Наред с другите мерки се предвижда и “ясно регламентиране на права, задължения и процедури във връзка свземането на решения по целесъобразност”.

Програмата за изпълнение на Националната стратегия за противодействие на корупцията предвижда като основна програмна задача разработване на проекти за изменение на устройствените правилници на министерствата и другите централни структури, насочени към подобряване на дейността и координацията между звената в рамките на отделните администрации.

Във връзка с това следва да се отбележи, че формално погледнато в МОН тази задача е изпълнена - функциите на дирекциите са разписани в УП на министерството. За някои дирекции обаче това е направено твърде общо и неясно, особено по отношение на взаимовръзките и координацията между тях. Това създава предпоставки за липса на персонална отговорност и дублиране на функции.

Резултатът е, че когато Инспекторатът констатира сериозни нарушения в министерството (например, по спазването на ЗОП), той не е в състояние да посочи на коя дирекция е вината за това нарушение, а още по-малко на кое отговорно лице.

Служителите от Инспектората са участвали в разработване на проекти на закони и подзаконови нормативни актове. През одитирания период са работили съвместни комисии по проекти на: Закон за кредитиране на студенти и докторанти, Правилник за устройството и дейността на районните Инспекторати по образованието, Правилник за прилагане на Закона за народната просвета, Постановление за таксите, събирани от МОН.

Дейността на Инспектората би била по-прозрачна, ако съществуваха утвърдени вътрешни процедури и задължения по съгласуване на издаването на заповеди и други актове, по които Инспекторатът има отношение, съобразно УП на МОН. Същото важи и при изготвянето на нормативни актове, при участието на представители на Инспектората в заседанията на комисии, съвети и други колегиални вътрешни органи. Не са утвърдени механизми за контрол, които да съпътстват осъществяването на определена дейност – изпълнението на обществена поръчка и др., а не само да констатират извършените вече нарушения.

IІІ. Основни изводи

От анализа на правната уредба и на реалната дейност на Инспектората с оглед начина, по който законодателно са му възложени функциите, които изпълнява, се налага общият извод, че това е структура, която от гледна точка на вида контрол има широки контролни правомощия. За сметка на това този контрол се свежда единствено до сигнална функция, което на практика изчерпва възможностите за въздействие.

В резултат на анализа и доказателствата в одитния доклад считаме, че през одитирания период и особено през 2003-2005 г.:

1. Проверките са извършвани професионално и компетентно, разкривани са сериозни финансови нарушения, както и други закононарушения.

2. Принципно проверките в редица случаи представляват финансов одит или се доближават до основните насоки при одит на изпълнението, въпреки че не са дефинирани по този начин.

3. В министерството не е въведена необходимата организация за извършване на превантивен контрол при извършването на проверките.

4. Дейността на финансовия контрольор от момента на неговото назначаване действително е превантивна, но тя е законово дефинирана като много по-ограничена форма на контрол и освен това се извършва само в рамките на самото министерство.

По тази причина,според приетите в одитната програма критерии за оценка на ефикасността от дейността на Инспектората следва да се отбележи, че:

- Контролът в проверяваните обекти не е предпазвал в достатъчна степен от съществени грешки, тъй като не е осъществяван превантивно.

- Контролът в проверяваните обекти се е стремял да постигне съответствие със законите и наредбите и да не допуска значителни провали по отношение на икономичността, ефективността и ефикасността на дейностите на МОН и в повечето случаи е констатирал извършваните закононарушения, но не може да става дума за предпазване, тъй като не е осъществяван превантивно.

- Контролът в проверяваните обекти се е стремял да постигне разкриване и прекратяване на корупционни практики и в повечето случаи е установявал предпоставките за наличието на такива практики. Да се предотврати действието на основните корупционни механизми обаче не е в правомощията само на Инспектората на МОН, а е отговорност на администрацията на министерството като цяло.

Въпреки предприетите мерки в министерството все още не са изпълнени изцяло изискванията на Националната стратегия за противодействие на корупцията, както и на Програмата за изпълнение на тази стратегия. В случая визираме една от основните задачи на тази програма, а именно: „Разработване на проекти за изменение на устройствените правилници на министерствата и другите централни структури, насочени към подобряване на дейността и координацията между звената в рамките на отделните администрации”.

5. Поради липсата на ясна формулировка за вида на осъществявания от Инспектората контрол на практика неизбежно се получава дублиране на дейността му с тази на АДВФК. При някои от проверките става дума за “вреди”, други са много близки до определението за финансов одит или съдържат елементи на одит на изпълнението.

6. Липсва конкретизиране на обектите и тематиката на проверките при планирането на дейността на Инспектората след 2001 г., но за разлика от предходните две години все пак е осъществявано (макар и доста формално) планиране. След 2001 г. са изготвяни отчети за дейността на Инспектората.

7. Взаимодействието между Инспектората и дирекция “Правна” е безусловно необходимо с оглед ефикасността от тяхната дейност. Това взаимодействие обаче не е изрично дефинирано във функционалните характеристики на двата отдела, нито посредством вътрешни правила. Извършва се предимно устно.

Във функционалната характеристика на дирекция “Правна” не е посочено задължение да съхранява информация за изпратените от Инспектората в прокуратурата материали, нито дали по тях са били образувани наказателни производства и с какъв резултат.

Всичко това създава предпоставки за липса на яснота относно последствията от проверките на Инспектората на МОН.

8. Осъществено е взаимодействието с „Административно обслужване и човешки ресурси” от гледна точка реализирането на резултат от извършени проверки от страна на Инспектората в рамките на компетентностите на тази дирекция.

9. Инспекторатът на МОН е добре осигурен кадрово. Служителите са назначени при спазване на законовите изисквания, информирани са и са получили високи оценки при извършваните атестации.

10. Техническата осигуреност заедно с редовно провежданото обучение на служителите на Инспектората могат да бъдат оценени като добри и за момента достатъчни за ефикасно осъществяване на неговата дейност.

Заключение

Контролната дейност на Инспектората на МОН може да се определи като достатъчно ефикасен и професионално извършван последващ контрол с уведомителен характер.

Като превантивен контрол, както и от гледна точка на краен завършващ момент при неговата дейност, този вид контрол не може да се определи като ефикасен, тъй като не са създадени нормативните и организационните предпоставки за това.

ІV. Препоръки към министъра на образованието и науката:

1. В МОН да се въведат организация и вътрешни процедури с оглед насочване дейността на Инспектората предимно към извършване на административен контрол.

2. За подобряване на дейността и координацията между звената в рамките на администрацията на МОН, в УП на МОН да се регламентират подробно и ясно взаимовръзките и взаимодействието между Инспектората и другите вътрешни структурни звена на министерството. Промените в УП да се извършат с цел постигане на по-голяма процедурна яснота и засилване персоналната отговорност на ръководителите и на служителите в министерството по отношение на изискванията на Националната стратегия за противодействие на корупцията, както ина Програмата за нейното изпълнение.

3. Във вътрешен нормативен акт на министерството да се утвърди процедура, по която да се следи за изпълнението на препоръките на Инспектората с оглед по-голяма яснота относно последствията от неговите проверки.

4. При планирането на дейността на Инспектората по отношение на извършването на последващ контрол да се изработят конкретни критерии за подбор на обектите за проверки.

5. Да се конкретизира тематиката на проверките както по отношение на извършвания последващ контрол, така и по отношение на процесите, които следва да се следят текущо (процедури по ЗОП, по изпълнение на функциите на дирекциите на министерството и др.).

6. Темите на проверките да се формулират по начин, който не допуска съдържанието на докладите да не съответства на формулировката в заглавието.

На основание чл. 42, ал. 1 от ЗСП министърът на образованието и науката в срок до 31.07.2006 г. трябва да уведоми писмено Сметната палата за предприетите мерки за изпълнение на препоръките.

Ерджан АЛКОВА,

член на Сметната палата и

ръководител на Отделение V